В 2018 году Кремль сжалился над регионами. К президентским выборам увеличился объем трансфертов территориям, дефицит региональных бюджетов начал сокращаться впервые за много лет. 2019 год покажет, что радоваться рано, утверждает главный знаток региональных экономик. Стоит ли ждать денег к губернаторским выборам в Челябинске и Кургане, как «тюменскую матрешку» обяжут помогать соседним регионам, какие территории «кормит» Москва, а какие, наоборот, сами работают на страну, «URA.RU» рассказала директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
Как будут расти налоги в 2019 году
— В ноябре федеральный Минфин выпустил рекомендации по оптимизации бюджетов, где рекомендовал регионам повышать до максимума местные налоги и заводить платные парковки. Центр даже будет составлять специальные рейтинги, поощряя тех, у кого сборы будут расти быстрее всего. Не начнется ли соревнование регионов? Чем это чревато с социальной точки зрения?
— Чем ближе к земле, тем чиновники лучше чувствуют, что терпения и финансовых возможностей у населения все меньше. Поэтому региональные и муниципальные власти будут маневрировать между требованиями сверху и недовольством снизу.
Властям каждого региона придется показывать, как они умеют маневрировать. С одной стороны, нужно отчитываться наверх, да так, чтобы по шапке не дали. С другой стороны — удержать ситуацию таким образом, чтобы народ на улицы не вышел. Согласитесь, управление в России — это высокое искусство.
— А как быть с рейтингом Минфина? Как он будет влиять на мотивацию местных властей?
— Когда нет нормальной обратной реакции снизу в виде честных выборов, начинается игра в технократические методы измерения. Вот вы ее и видите. Рейтинги есть у Кремля, теперь будут и у Минфина. Кремлевский рейтинг эффективности губернаторов странный, на половину показателей губернатор вообще никак повлиять не может, они зависят от экономической конъюнктуры.
— Продолжая тему роста сборов. Дефициты и долги бюджетов регионов — это серьезная проблема российской экономики последних лет. В 2017 году у восьми регионов долги превышали собственные доходы бюджета. Сейчас регионов с дефицитом бюджета становится меньше. Как вы думаете, почему?
— Да, действительно, к 1 октября суммарный объем долга уменьшился по всем субъектам на 8%. Однако основные долги наращиваются в декабре, когда бюджеты должны расплачиваться по госконтрактам. Но, судя по всему, в этом году ситуация будет получше — причина в президентских выборах. Бюджетникам перед выборами повышали зарплату для выполнения майских указов, а с этой зарплаты платился НДФЛ. Федеральные трансферты (помощь регионам) выросли на 12%. Кроме того, за счет роста цен на нефть и уголь заметно выросли поступления налога на прибыль от сырьевых компаний. Благодаря росту доходов бюджета большинство регионов долг сокращало, в основном те, у кого он не был адским. А чемпион про закредитованности, республика Мордовия, продолжала наращивать долг, ей всё нипочем (к началу 2018-го долг Мордовии составлял 220% от собственных доходов и в течение года ситуация только ухудшалась — прим. ред.) В следующем году проблемы сильно закредитованных регионов вряд ли удастся решить.
— Главная причина дефицитов бюджетов 2012—2017 годов — это майские указы, исполнение которых навесили на регионы. В декабре председатель комитета Совета Федерации по социальной политике Валерий Рязанский уверил, что 95% финансирования ряда задач нового майского «суперуказа» будет происходить из средств федерального бюджета и только 5% составят деньги субъектов РФ. Выходит, после прошлой шестилетки были сделаны выводы?
— Я также читала, что 95% расходов на новую инфраструктуру возьмет на себя федеральный бюджет. Но наши власти очень внезапные: как дали обещание, так и назад могут забрать. Поэтому ждем утвержденного списка инфраструктурных проектов и распределения денег.
— То есть, возможно, после майских указов 2012 года были сделаны выводы?
— Обратите внимание: после протестов из-за монетизации льгот никаких серьезных шагов в социальной сфере больше не было, вплоть до начала пенсионной реформы. Выходит, выводы были сделаны.
Я много езжу по регионам и не слышала про непосильную ношу новых расходов. А раз территории не кричат, значит, сигнала о том, что бОльшую часть задач спустят на них, пока нет. Федеральный бюджет дополнительно получает большое количество средств, подняв НДС. Сейчас федеральные власти решают, как их лучше потратить.
Будут ли объединять территории в 2019 году?
— В ноябре в Госдуме начали рассматривать возможность введения горизонтальной субсидии, позволяющей одному региону выделять из своего бюджета средства другому. Богатые регионы смогут помогать бедным, причем губернатор может не согласовывать эти трансферты с заксобраниями. Депутаты из «тюменской матрешки» делились с нами страхами, что губернаторов обяжут помогать менее удачливым соседям. А как вы думаете, для чего нужна эта мера?
— Речь идет о финансировании строительства совместных инфраструктурных проектов?
— Да. Но, местные законодатели опасаются, что они не будут совместными. Федеральный центр будет использовать этот закон для того, чтобы обязывать более богатые регионы строить эти проекты полностью за свой счет.
— Пожалуй, я с ними соглашусь. Если регионы договариваются между собой горизонтально, то возможны компромисс и общая выгода. Но, когда палку вставляют сверху и говорят «ты побогаче — ты и будешь платить», то это российская вертикаль в действии. Например, Сахалин оплачивает программу развития Курильских островов, хотя это федеральная программа. Страна удивительная, законы гибкие, поэтому я не буду смягчать тревоги депутатов.
— К слову, в декабре вновь заговорили об объединении регионов, в частности — Приморского края и Сахалина.
— Давайте порассуждаем. В стране не растет экономика и накапливается недовольство населения из-за падения доходов. Страна увязла в очень специфическом внешнеполитическом курсе. А теперь давайте-ка еще перчика подбавим и начнем перекореживать границы регионов. Это может окончательно подорвать стабильность. Заметьте, что в 2000-х отказались от объединения Адыгеи, которая находится полностью внутри Краснодарского края. Или республики Алтай с Алтайским краем. Поняли реакцию людей через замеры соцопросов.
— Почему это может стать причиной протестов?
— Потому что адыгейцы и алтайцы — это отдельные этносы, которые не хотят отказываться от собственного представительства в виде субъекта Федерации. В свое время соседние регионы уже «съели» два бурятских автономных округа: один стал частью Забайкальского края, второй вошел в Иркутскую область, «съели» и Корякский автономный округ (вошел в Камчатский край — прим. ред.), и вот современные соцопросы в этих округах: 50% выражают острейшее недовольство последствиями.
— Но ведь вопрос выносили на референдум.
— Правильно, это было в 2000-х, а я говорю про сейчас. Когда жители голосовали, их покупали новыми больницами и мостами. Что-то потом, и правда, построили. Можно купить малочисленных коряков и эвенков, но с более крупными этносами возникают серьезные политические и экономические издержки. Объединение всегда несет риск для развития присоединяемых территорий.
Каждая нынешняя столица, будь то Пермь или Курган, стягивает население и ресурсы своего региона. Как только город перестает быть центром субъекта Федерации, инвестиций и возможностей развития становится меньше, люди уезжают. В «вертикальной» России, если город лишается столичного статуса, он начинает прозябать.
Кроме того, при укрупнении усиливаются проблемы с управлением. Допустим, объединили два субъекта, каждый из которых длиной-шириной по 300-400 км, а то и больше. Вы управлять этим как будете? Дистанционно? Напомню хорошую присказку механиков: пока работает, не чини!
Как Москва распределяет деньги?
— В прошлом году мы выяснили, что по итогам распределения федеральных денег душевые доходы бюджета Ингушетии, Чечни и Крыма оказались выше, чем у Свердловской, Челябинской областей. Как было в этом году?
— Чечня до 2012 года имела душевые доходы бюджета выше средних по регионам. В последние годы и в Чечне, и в Ингушетии уровень душевых расходов ниже среднероссийского, но все равно достаточно пристойный. У Чечни есть даже «именная» дотация — на сбалансированность ее бюджета. Всего таких именных дотаций три — у Чечни, Крыма и Севастополя. В 2017 году они стали лидерами по дотациям: за счет огромных трансфертов душевые доходы их бюджетов в 1,6 раз выше, чем в среднем по субъектам Российской Федерации. В 2018 году преимущество сохранится или вырастет [финальной статистики еще нет].
— А если посмотреть на Большой Урал? Какие регионы Москва жалует, а какие нет?
— Урал не геополитический приоритет для Кремля, поэтому вы живете как живете. ХМАО, Ямал, Тюменская область имеют душевую бюджетную обеспеченность в 1,5-1,6 раза выше, чем в среднем по стране благодаря налогу на прибыль от нефтегазовых компаний. Свердловская область и Пермский край живут в основном «на свои», уровень дотационности (7% и 10% в январе — сентябре 2018 года) значительно ниже среднероссийского (16%). Дотационность бюджета самой слабой [на Большом Урале] Курганской области — 43-46%. Для сравнения: дотационность Крыма — 65%, Севастополя — 54%, Дагестана — 69%, Тывы — 77%, Чечни и Ингушетии — 81%. В Уральском федеральном округе подобных цифр нет ни у кого.
— В начале разговора вы упомянули президентские выборы, которые повлияли на рост доходов и расходов региональных бюджетов. Влияли ли как-то губернаторские выборы, в частности на Урале?
— К президентским выборам быстрее всего росли расходы бюджетов регионов на здравоохранение и на культуру, надо было выполнять зарплатные указы. Чтобы найти средства, многие регионы сократили расходы на ЖКХ, слабо росли расходы на экономику. На увеличение расходов на соцзащиту денег почти не было. Исключения — Москва, где расходы на пособия населению выросли на 29%, в столице денег хватает на все.
На Урале заметно выросли расходы на соцзащиту населения только в Тюменской области.
К губернаторским выборам готовились по-разному. В трети предвыборных регионов просто не было денег, чтобы «купить» родной электорат. Серьезно выделилась только Москва.
— Вы ожидаете, что накануне губернаторских выборов 2019 года в Кургане и Челябинске будут пытаться «подкупить» население?
— На это банально нет денег. Челябинская область намного лучше Курганской — уровень дотационности только 13%. Но при этом душевые доходы бюджета низкие.
Теперь принято ставить новых губернаторов, которые не будут отвечать за ситуацию, которая была до них. С приходом новых глав регионов мало что меняется в бюджетной обеспеченности. Хотя есть и исключения. В 2017 году, когда Дагестан возглавил Владимир Васильев (первый в истории республики русский глава региона, с силовым прошлым — прим. ред.) им буквально через пару месяцев подкинули 10 миллиардов рублей. В январе — сентябре 2018 года на 50% увеличили трансферты Омской области (ее возглавил свердловский справедливоросс Александр Бурков — прим. ред.).
— Выходит, дело в успешном лоббировании конкретных фигур?
— Думаю, что Минфин не сам принимает такие решения, их спускают из Кремля.
— В начале декабря вы выпустили доклад, оценивая экономический рост по регионам. Помимо прочего, вы обратили внимание, что Ямал и Югра обеспечили 35% налоговых отчислений в федеральный бюджет за восемь месяцев текущего года. Сколько денег из заработанных на территории эти регионы вообще оставляют себе?
— Есть такой показатель, он называется конечное потребление домашних хозяйств. В нем учитывается все, что получают люди на своей территории — это денежные доходы населения, расходы бюджетов на образование, здравоохранение и прочее. В Югре и на Ямале это 20-24% от ВРП региона, а в Ненецком округе — вообще 12%. Эти регионы — реальные кормильцы страны. Только не надо забывать, что, прежде чем они стали кормильцами, вся страна вложилась в то, чтобы там возникла добыча ресурсов.
— В 2017 году в ХМАО радикально «просел» налог на прибыль из-за того, что часть нефтяников вдруг начала платить его в Москве. Это впервые за долгое время привело к дефициту бюджета. Фиксировали ли вы что-то подобное в этом году?
— Наоборот. В январе — сентябре 2018 года поступления налога на прибыль в бюджет ХМАО выросли почти в 2,5 раз, а Тюменской области — почти в полтора раза. Случились праздник души и именины сердца. Консолидированные группы налогоплательщиков заплатили на порядок больше денег ХМАО после жуткого спада в 2017 году.
— От чего вообще зависит решение нефтяников о том, где они будут платить налоги?
— На нефтегазовых территориях, особенно Тюменской области, распределение налогов сложно и непрозрачно, без хорошей подготовки не разберешься. А как подготовиться, если нет открытой информации? Видимо, хорошо знает только инспекция №1 для крупных налогоплательщиков Федеральной налоговой службы.
— То есть опять речь идет о навыках лоббизма губернаторов?
— Нет, все сложнее. Отчасти это совокупность объективных обстоятельств. То, сколько и где компания заплатит налоги, зависит от цены на нефть, курса рубля и доллара, курсовой разницы. К тому же внутри большой Тюмени все делится между округами и материнским югом. Там тоже не всегда четко прописанные договоренности.
Я у четырех тюменских вице-губернаторов пыталась выяснить долю от налога на прибыль, уходящую на юг Тюменской области из округов, они назвали четыре разные цифры.
— Как же они тогда планируют свои расходы в регионе?
— Люди опытные, поэтому ведут консервативную расходную политику, планируя по нижней границе. С расчетом: если будут дополнительные доходы, то и начнем их тратить.
Что ждет регионы, где победили оппозиционеры?
— 2019 год — это год «сложных выборов», уверяют политологи. Насколько преуспевание региона зависит от фигуры губернатора? Сказывается ли приход оппозиционера к власти на трансфертах, отправляемых в регион?
— Пока трудно сказать. Что особо не добавят, это точно. Но порубить — это дело рискованное, отразится на населении. Думаю, что добавят Приморскому краю, чтобы поддержать Кожемяко. Будет примерно та же история, что и в Дагестане с Васильевым. А в Хакасии и так тяжелейшая бюджетная ситуация, Минфин даже взял ее на казначейское сопровождение.
— Изменится ли теперь отношение федерального центра к Хакасии из-за того, что там выбрали коммуниста?
— Не думаю. Базовые трансферты центр обязан выдавать. Та же дотация на бюджетное выравнивание (выдается для выравнивания доходов бюджетов разных территорий — прим. ред.) — это обязательные перечисления, вы их «сушить» не можете. Хотя могут наказать ограничением субсидий на развитие инфраструктуры. Давайте не забывать, что есть центр принятия политических решений — Кремль, и есть Минфин. Даже по губернаторским выборам было видно, что координация между ними, мягко говоря, не очень.
— До 2018 года у нас был один случай победы оппозиционного губернатора (после возвращения прямых выборов в 2012 году). Это коммунист Сергей Левченко, который в Иркутской области победил кремлевского кандидата Сергея Ерощенко.
— Не заметила дискриминации в выделении трансфертов Иркутской области. Порубить то, что идет в основном на социальные расходы, себе дороже. А вот порубить поддержку расходов на инфраструктуру вполне можно.
— Случай с Кожемяко был довольно интересным. Туда много денег перечислили.
— На оплату толп политтехнологов и агитацию — да. А вот динамику расходов бюджета Приморского края мы увидим только по итогам года. За январь — сентябрь расходы вообще не росли, при этом в среднем по регионам страны рост составил 9%. Выборы губернаторов финансируются в основном не на бюджетные деньги, это отдельная история. Да и сами губернаторы все меньше могут влиять на то, как живут люди. Проблемы управления — на более высоких этажах власти.
Источник: